论PPP模式在节约型校园建设中的应用

时间:2015-06-08

为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“使市场在配置资源中起决定性作用”的改革要求,探索利用市场模式加快高校节能改造,国管局公共机构节能管理司会同教育部发展规划司于2014年5月下发通知,在部分高校开展公私合营(PPP)模式节能改造试点工作。

一、高校节约型校园建设的现状分析

随着我国高等教育的广泛普及,许多高校都积极扩张办学规模,努力提高办学质量,相应的能源成本也在大幅增加。教育部、住建部、发改委等政府部门多次下发通知、办法等文件,对高校的节约型校园建设提出了具体要求和实施意见。

高校所耗能源主要包括水、电、气、油。近年来在政府的政策引导与资金支持下,全国各高校都提高了对节约型校园建设的重视程度,积极实施节能减排项目。总体上取得了一些成绩,但与办学规模和人均耗能指标相比,节能空间仍然较大。主要体现在以下几个方面:

< 一> 节能的基础工作尚需稳固

虽然近年来政府、高校各级部门对节能工作日益重视,但许多高校节能机构还停留在统计、收费等较低端的职能设置上,缺乏对能耗的统筹管理和全局控制。此外,由于历史原因,许多高校的家属区与教学区的能耗计量还未做到独立核算,数据采集与计量越来越无法满足精益求精的节能需求。

< 二> 配套制度仍需完善

许多高校虽然都有关于节能的管理办法或制度条例,但缺乏系统、全面的制度保障。有的高校即使将节能列入了学校整体的长期发展规划,但在制度设计上缺乏科学论证、执行效力不足,无法将预期目标责任到人、落实到户。

< 三> 缺乏持续的资金支持

节能改造项目涉及学校的每个角落,在器具更换和技术创新上都需要大量资金。虽然政府相关部门在政策和资金上给与了大力支持,但仅靠政府投入还远远不够,高校自身也要对各种能耗技改所需资金逐项分期规划、预先筹备,才能保证项目整体的顺利实施。

< 四> 专业化程度急需提高

目前许多高校的节能队伍普遍存在年龄偏大、文化程度不高的问题,缺乏接受过系统培训的专业型人才。而各高校上马的节能减排项目多数由社会企业实施,缺乏行业的专业化指导和监管,对于实施效果的有效验证难度较大。

二、PPP模式简述

PPP即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设公共基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。从广义上讲,PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类

在一个典型的PPP 项目里,政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的的公司(SPV)签订特许合同。特殊目的公司(SPV)一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成股份有限公司,专门发展项目的筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。在PPP模式下,项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公私合营,通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束。

PPP具有以下内涵:

第一,PPP是一种新型的项目融资模式项目PPP融资是以项目为主体的融资活动,是项目融资的一种实现形式,主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源,项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中,以提高效率,降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作,双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来,这不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来,还能有效地实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低项目建设投资的风险,较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期,降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目,无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式,政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿,从而很好地解决了这个问题,如税收优惠贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下,提高公共服务质量。以城市轨道交通建设为例:在PPP模式下,公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营,由民营企业负责项目融资,有可能增加项目的资本金数量,进而降低较高的资产负债率,而且不但能节省政府的投资,还可以将项目的一部分风险转移给民营企业,从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。

目前PPP模式在许多发达国家的交通(公路、铁路机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理等领域被广泛应用,在我国实施的成功案例也不乏其数。

三、PPP 模式在节约型校园建设中的案例评估

< 一> 国管局PPP模式试点项目规划

PPP融资在高校建设融资领域是一个新兴概念,它既是一种融资创新,同时也是一种管理创新。以笔者所在北京外国语大学配合国管局开展的PPP试点项目为例,该项目在我校建设融资中的应用关键在于具体融资模式的选择以及融资组织结构的安排,最终将形成公共部门(国管局)、私人部门( SPV公司)以及中间组织(国网节能公司)组成的北京外国语大学建设PPP融资三维制度互补组织结构。最后从法规、公共部门角色、激励与风险以及监督体系四个方面对北京外国语大学建设PPP模式提出相应的建议,为我国高校或其他领域建设融资及管理提供一种新的思路。

图7-1 北京外国语大学节能项目PPP模式图

公共机构PPP模式节能改造推进办公室

注资成立

监管

招标

融资

实施改造

12年后移交

北外

SPV公司

中标

单位

公共机构PPP模式节能改造基金

社保基金

银行

LED照明、能效平台、余热回收

享收益

联合成立

注资成立

财政部

国管局

国管局注资成立PPP模式节能改造基金,并与财政部联合成立公共机构PPP模式节能改造推进办公室。

节能改造推进办公室通过社会招标,中标企业与国管局联合成立SPV公司。SPV公司受节能改造推进办公室监管。

针对北京外国语大学节能项目的投资分为能源管理平台、中央空调系统、照明、采暖系统末端和用水设备节能改造,由SPV公司投资、建设并持有;年限满后,全部资产无偿移交给北京外国语大学。

SPV公司在期内负责整个北京外国语大学项目的运营管理。

国网节能公司作为节能国管局被列为试点中标单位之一,其专家团队通过对我校能耗信息的系统采集分析,提出了四项改造措施。

表1-1 节能改造措施汇总

编号

改造措施

改造可行性

备注

1

建设能源管理平台

可行

建立能源管理平台系统可实现校方精细化管理需求

2

中央空调节能改造

可行

外研社、宾馆、电教楼老旧、低效的活塞式冷水机组改造为高效螺杆式冷水机组

3

LED灯改造

可行

全校教室、办公室及学生宿舍28W三基色日光灯12503支,存在很大节能潜力

4

采暖系统末端

可行

校园采暖燃气耗量占总能耗的一半以上,采暖末端未采取任何节能措施,节能潜力较大

< 二> 方案评估

  1. 效果评估

建立能源管理平台,便于学校对整个校区的电、水、气进行精细化管理,由管理入手,降低能耗费用;针对中央空调、LED灯、采暖末端和用水设备的改造,可有效提高能源使用效率,降低校园能耗成本。

2.可行性评估

此项目由财政部出资30%-50%,全额投入改造过程;公共机构出资50%-70%;预计资金回收周期12年。总投资1824.8万元人民币,SPV收益281万元,按12年计算,贷款比例70%,贷款利率5.81%,整个项目收益是3.6%,节能公司和财政部按1:1的比例分享。

本项目采用PPP模式,这种公私合营模式,由专业化公司运作,不仅降低工程造价,而且可以降低项目完工风险和资金风险,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约17%的费用,有利于减轻财政负担,政府可以从繁重的事物中脱身出来,从过去的基础设施公共服务的提供者变成监管的角色,确保工程质量。

通过本项目对节能改造技术与产品应用贡献的经济收益,可带动节能技术的发展,有效推进节能新技术的产业化,将对支持国家培育节能环保、新能源等战略性新兴产业,起到推动作用。

3.风险评估

(1)合约实施周期长达十余年,结构内容较为复杂,高校和政府部门需要建立合同管理及项目运营监管体系。

(2)由于高校特殊的公益性质,若过度追逐收益,可能会造成不利的社会影响。校方如何有效地配合并对运营全程监管尤为重要。

(3)各高校都有自己的节能队伍,新的SPV公司成立后,如何安置好现有从事节能的专职人员将成为高校凾待解决的问题。

(4)一旦运营者经营不利或中途退出,高校需重新进入服务领域,经营成本势必增加。

综上所述,推进建筑节能是高校可持续发展的必要基石,更是贯彻科学发展观,实现国家节能规划目标的重要战略举措。在节约型高校建设中试行PPP模式,是高校校园建设的管理创新,更是政府简政放权的政策延伸。政府在减轻财政压力的同时,将部分职能剥离出来,通过委托、招标、合同外包的方式交给高校和社会组织等主体来承担,有助于加快培育节能行业组织健康、规范的发展。同时,政府和学校也应共同承担相应的社会责任,加强对SPV公司的监管,只有这样,才能发挥PPP模式的优势,为高校的节约型校园建设助力加速。

北京外国语大学后勤管理处 权欣

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